Edición Nº 1645

La Lucha Contra la Corrupción
Luis Jiménez, asesor jurídico de la OEA, y José Ugaz, Procurador Público Ad Hoc para el caso Montesinos, hablan sobre el combate contra este mal generalizado.

Luis Jiménez: "La democracia representativa exige combatir la corrupción".

La corrupción es el tema tristemente célebre de estos tiempos en el Perú, pues casi no hay día en que no salte a la luz un escándalo de grueso calibre. No obstante, hay resquicios para la esperanza e instrumentos reales para combatirla. Dos personajes involucrados en esta tarea dan aquí su punto de vista sobre este asunto de urgencia. Uno es Luis F. Jiménez, un abogado y sociólogo argentino que actualmente es asesor principal de la Subsecretaría de Asuntos Jurídicos de la OEA, y antes participó en la elaboración de la Convención Interamericana contra la Corrupción, adoptada en Caracas en marzo de 1996, y en el Programa de Cooperación para Combatir la Corrupción que aprobara la Asamblea General de la OEA en 1997. El otro es José Carlos Ugaz Sánchez Moreno, actual Procurador Ad Hoc para el caso Montesinos, cuya función en estos días ha estado en la mira de la opinión pública debido a la inmensa naturaleza de sus encargos. Ambos tejen numerosas ideas acerca de cómo y por qué se debe combatir este flagelo que socava no sólo la economía sino la moral de los pueblos.

A Nivel Internacional

LA corrupción es un flagelo que afecta a la humanidad prácticamente desde siempre, ¿por qué ese reciente interés de la comunidad internacional en combatirla?

-Varios factores lo explican. Uno es el gran desarrollo de la tecnología en el campo de los negocios internacionales, que ha conducido a la "globalización". Existe hoy una interconexión entre grupos económicos y sociales, así como entre Estados; las acciones de unos repercuten en los otros. Además, esta globalización se realiza en el marco de la economía de mercado que exige, según sus proponentes, reglas de juego claras y previsibles. La corrupción es un fenómeno que desvirtúa y puede destruir dicho modelo económico. Por eso el interés del Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) y otras instituciones en el tema.

-¿Hay algo más que impulse este interés?

-Mucho más. La corrupción, según los Estados miembros de la OEA en la Convención contra la Corrupción, "socava la legitimidad de las instituciones públicas, atenta contra el orden moral y la justicia…". La democracia representativa exige combatirla. El fin de la Guerra Fría ha revelado la existencia de sistemas de corrupción que antes eran encubiertos porque los ejecutaban aliados en la lucha contra el "otro bando".

-Digamos que la lucha contra la corrupción se ha globalizado.

-En definitiva. Los aspectos económicos y la estructura política son un solo conjunto que exige un fundamento ético, jurídico e institucional, sin el cual no son posibles la democracia, los derechos humanos y el desarrollo. De otro modo no se pueden hacer buenos negocios en el largo plazo. Pensar otra cosa es aceptar la ley de la selva.

-Pero la corrupción también se ha globalizado.

-Bueno, existe la criminalidad organizada, que ha alcanzado un desarrollo paralelo, sino mayor, a las actividades económicas y financieras formales. La producción y tráfico de drogas, por ejemplo, insume un gran volumen y calidad de recursos. Lo mismo pasa con el tráfico de personas y de armas, y con las diversas actividades ilícitas, que para desarrollarse exigen penetrar los aparatos estatales. No es extraño que hayan ocurrido crisis devastadoras en países penetrados por una corrupción feroz. Cuando más que el acto ocasional de funcionarios corruptos, se trata de un instrumento sitemático de gobierno, viene el desastre.

-¿Qué acciones concretas está tomando la comunidad internacional para combatir este mal?

-Muchas. Hay una variedad muy rica de experiencias y de recursos en el ámbito internacional -en Estados, en organismos internacionales y en organizaciones no gubernamentales- que puede ser utilizada por los países en su combate contra la corrupción.

-¿Cómo se iniciaron estas experiencias?

-El inicio de ese interés fue la Ley contra las Prácticas Corruptas en el Extranjero (Foreign Corrupt Practices Act), proclamada en estados en 1977, que sanciona el soborno de funcionarios de otro país para obtener negocios. Fue creada por los escándalos que afectaron a una importante fábrica de material aeronáutico. Hoy, la OCDE ha adoptado la Convención contra la Corrupción de Agentes Públicos Extranjeros en las Transacciones Comerciales Internacionales, de noviembre de 1997. Chile y México son Estados Partes en esta Convención, pero hay otras muchas instancias. La ONU tiene un Código Internacional de Conducta para Funcionarios Públicos; la OEA tiene la Convención Interamericana contra la Corrupción; el Banco Mundial ha insistido en la reforma de los poderes judiciales; el Banco Interamericano de Desarrollo tiene una política similar, lo mismo que el Fondo Monetario Internacional; el Consejo de Europa tiene un Programa de Acción contra la Corrupción (ver recuadro).

-Hay una reacción similar a la que se ha tenido hasta ahora contra el narcotráfico.

-Claro, hay una intensa actividad a nivel nacional e internacional para el control del tráfico de drogas y de lavado de dinero proveniente de actividades ilícitas. Esta es otra área, estrechamente vinculada al combate contra la corrupción

-¿Cómo puede beneficiarse el Perú de estos acuerdos internacionales?

-Los países interesados en enfrentar la corrupción han planteado estrategias nacionales que abarcan los distintos aspectos de ese complejo fenómeno. Saben que no pueden asumir compromisos políticos sin contar con dichas estrategias. Para tal fin, algunos países han establecido, dentro del marco constitucional, autoridades nacionales. Una estrategia nacional incluye dos elementos: el combate contra la corrupción y la prevención de la misma. Cada elemento abre la posibilidad de una cooperación internacional diferenciada.

-Veamos el primer elemento. ¿Cuál es la manera más eficaz de combatir la corrupción?

-Lo viable es identificar los actos de corrupción, a los responsables de ellos y disponer su sometimiento a los procedimientos judiciales. También debe haber rastreo, identificación y recuperación de los bienes obtenidos a través de los actos corruptos. Esto implica un conjunto de normas, procedimientos y actividades que pueden ser apoyados a través de la cooperación internacional. Para hacerlo, hay que contar con instituciones adecuadas y el personal idóneo.

-¿Y cuando de prevenir se trata?

-El aspecto preventivo tiene que ver con el fortalecimiento de la probidad y la ética cívica, con asuntos tan diversos como la reestructuración del Estado y los códigos de conducta de los funcionarios públicos. También con la educación formal desde la infancia y con la prensa, tanto en sus labores de investigación como de difusión de valores. Este es un asunto crucial en sociedades que han caído en el descreimiento y el cinismo.

-¿Se pueden acercar ambas tareas -la prevención y el combate a la corrupción- a los ciudadanos?

-Existen muy interesantes experiencias de participación de la población en la denuncia y prevención de los actos corruptos. El desarrollo de las instituciones democráticas, por ejemplo, que sustenta la actividad de la OEA, implica la participación de la población en esos asuntos. Últimamente existe interés en que la sociedad civil participe en los asuntos del Estado.

-¿Qué papel juega la sociedad civil?

-Hay ONGs que empiezan a especializarse en esto como Transparencia Internacional. Existen también experiencias a nivel comunal y también deben tenerse presente a los colegios profesionales: contadores, auditores, abogados y otros profesionales están llamados a tener un papel fundamental. Finalmente, resulta importante tener en cuenta el Programa Interamericano de Cooperación para combatir la Corrupción, adoptado por la OEA en 1997, ya que incluye actividades para incorporar a la sociedad civil y al sector privado en esta tarea.

A Nivel Nacional

 

José Ugaz: propone un sistema similar a la Operación "Manos Limpias" de Italia.

DOCTOR Ugaz, ¿se siente apoyado en su labor?

-Que haya una Fiscal de la Nación nueva y dispuesta a llevar esta investigación con transparencia es una ayuda. Eso ha facilitado que la fiscal provincial tenga apoyo. Lo mismo podríamos decir del juez, quien rápidamente acogió la denuncia y ordenó la detención de Montesinos. Hay también muchas personas que se acercan a brindar información, lo cual abre pistas de investigación que ayudan a la Procuraduría.

-¿Qué bloquea esas pistas?

-Percibimos descoordinaciones que han llevado a dilatar la captura o a que se produzcan allanamientos sin coordinación entre el Ministerio Público y el Poder Judicial. En uno de esos allanamientos incluso se suplantó a un fiscal, cosa que crea dudas sobre cómo se está llevando el proceso. También afecta la validez de algunas pruebas.

-¿Hay un clima de desconfianza?

-En un contexto en el cual el Poder Ejecutivo ha tenido una clara interferencia en el Poder Judicial, estas situaciones generan sospecha.

-¿Qué hay que cambiar en la estructura legal para hacer más eficaz esta investigación y el combate contra la corrupción?

-Estamos presentando dos anteproyectos de ley, uno que ha sido tomado del exitoso modelo italiano, el cual alienta la entrega de información oportuna y eficaz a cambio de beneficios en la sanción. Crea además un sistema de protección de testigos para todos aquellos que deseen colaborar. También estamos proponiendo un sistema de Fiscales Anticorrupción que permita crear un equipo élite, a cargo de un fiscal de reconocida trayectoria, junto con otros fiscales provinciales capaces y probos.

-¿Hay gente suficiente como para armar un aparato de ese tipo?

-No se requiere un grupo muy numeroso. Con un reducido grupo selecto de fiscales se puede hacer un trabajo eficaz.

-¿Qué debería haberse hecho con el material incautado en la vivienda de Montesinos?

-Todo lo que sea producto de una incautación tiene que ser puesto a disposición de la autoridad judicial. Eso es lo que lo manda la ley.

-Es decir donde el juez Vargas Infante.

-Así es. El es el que tiene a su cargo la investigación judicial, que es la que autorizó el allanamiento. Esos bienes no pueden permanecer fuera del ámbito del juez.

-¿Eso constituye un delito?

-Es una grave irregularidad procesal y una distorsión del procedimiento que tiene ribetes delictivos.

-Entonces se podría incluir en el proceso a los implicados: el Presidente, el ministro del Interior, los jefes policiales..

-Ya he dicho antes que al Presidente de la República no se le puede incluir en procesos judiciales, pues la Constitución establece límites a su responsabilidad mientras esté en el cargo. Por debajo de él, quienes hayan incurrido en actos de esta naturaleza o los haya dispuesto, ideado o incentivado tienen responsabilidad penal. Si es de nivel ministerial tendrá que pensarse en el levantamiento de la inmunidad. Lo trascendente aquí, sin embargo, es establecer cuál es la real responsabilidad del investigado, en este caso Vladimiro Montesinos.

-¿Cómo va lo de las cuentas?

-Tenemos entendido que el juez ya ha elaborado una carta rogatoria (carta que solicita remisión de información) y la ha remitido al Ministerio Público, que debe realizar las traducciones oficiales de esas cartas para que sean entregadas a las autoridades suizas.

-¿Sólo las suizas? ¿Qué hay de Gran Caimán, Nueva York, Montevideo?

-Hemos iniciado con la de Suiza porque estamos en la fase de determinar cuáles son los bancos dónde se están realizando esos depósitos.

-Hay una Convención Interamericana contra la Corrupción, suscrita por el Perú. ¿En qué medida eso puede ayudar a esta investigación?

-Hay conceptos allí que son muy útiles. Por ejemplo, se ha discutido mucho si Kouri era o no funcionario público cuando recibió dinero de Montesinos. El artículo primero de esta convención señala que para efecto penales es funcionario público el electo, aunque no haya juramentado. Al ser un convenio suscrito por el Perú tiene fuerza de ley y aplicación obligatoria en nuestro medio.

-¿La Comisión Investigadora del Congreso contribuirá o complicará esta investigación?

-Nunca ha estado el ámbito de actuación de una Comisión Investigadora del Congreso y en experiencias anteriores se ha visto alguna duplicidad o cruce de investigaciones. Sin embargo, esperamos que ambas instancias apunten en un esfuerzo conjunto sobre un mismo objetivo: esclarecer la verdad y determinar la responsabilidad de las distintas personas implicadas

-¿Qué pasará con los cómplices o encubridores?

-Su responsabilidad está regulada por las normas ordinarias del Código Penal. En la medida en que no sean los autores principales podrán acogerse a los beneficios que hemos planteado en el anteproyecto de ley.

-¿En qué nos podemos basar para creer en su independencia?

-En un país donde las cosas se han manejado como se han manejado, no hay nadie libre de sospecha. Por lo tanto, yo asumo como natural que exista desconfianza acerca de mi función. Las tres reuniones que tuve con el Presidente de la República obedecieron a la necesidad de plantear condiciones y hacer las coordinaciones para que la Procuraduría cuente con los medios necesarios.

-¿Esta investigación fortalecerá el Estado de Derecho?

-Yo estoy absolutamente convencido de que si esta investigación cumple sus objetivos debe ser un pilar fundamental para saber qué pasó en estos 10 años de oscurantismo. A partir de allí se podrá establecer correctivos para que estas cosas no vuelvan a suceder y podamos construir una sociedad democrática

-¿Cuánto gana un Procurador por hacer este trabajo?

-Como esto no forma parte del sistema ordinario de procuradores que tienen una función pública, el abogado privado designado para esta función negocia sus honorarios con la contraparte, que es el Estado. Ahora nos encontramos en esa fase, pues hasta la fecha no se ha definido cuál va a ser la remuneración por este trabajo (Ramiro Escobar).

Etica Global
La lucha contra la corrupción también se ejerce desde los organismos internacionales.

A través de los años, diversos países y organismos internacionales han ido creando instrumentos o instancias para combatir y prevenir la corrupción. Por ejemplo:

• Naciones Unidas, a través del Consejo Económico y Social, realizó una primera aproximación al tema en 1975, al elaborar un acuerdo internacional sobre pagos ilícitos. En 1997, la Asamblea General de la ONU adoptó una resolución para crear un Código Internacional de Conducta para Funcionarios Públicos. Antes, en 1993, había elaborado un informe sobre las medidas que deberían adoptar los Estados en su combate contra la corrupción. Actualmente, la ONU proporciona asistencia técnica y capacitación en ese ámbito a solicitud de los Estados miembros.

• La Organización de los Estados Americanos inició a fines de 1994, por encargo de la Primera Cumbre celebrada en Miami, la elaboración de la pionera Convención Interamericana contra la Corrupción, que finalmente fue adoptada en 1996. Abarca un conjunto muy útil de definiciones y de mecanismos destinados a combatir la corrupción, someter a la justicia a los responsables y cooperar para "la identificación, el rastreo, la inmovilización, la confiscación y el decomiso de bienes obtenidos o derivados de la comisión de delitos tipificados de conformidad con la presente Convención". También se refiere a la improcedencia del secreto bancario como barrera a la obtención de informes entre estados partes. En la actualidad, 20 Estados son parte en esta Convención, entre ellos el Perú, que la ratificó el 4 de abril de 1997.
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• El Banco Mundial ha encarado su actividad poniendo énfasis en la reforma del aparato del Estado, incluyendo un activo programa de reformas judiciales, con lo que se busca hacer más transparente y eficiente la administración pública. Esto incluye la elaboración de códigos de conducta de funcionarios públicos e incluso criterios para estabecer los sueldos de éstos.

• El Banco Interamericano de Desarrollo ha desarrollado un activo programa de cooperación en el marco de la asistencia del Departamento Legal y del Departamento de Reforma y Modernización del Estado.

• El Fondo Monetario Internacional, por su parte, adoptó en 1997 un conjunto de pautas vinculando la asistencia financiera que provee a las sanas prácticas de administración del Estado ("good governance practices"). Dicha asistencia puede ser suspendida o demorada cuando existan buenas razones para creer que existen implicaciones macroeconómicas que amenazan la implementación de un programa acordado. O si se pone en duda el propósito de la utilización de los recursos proporcionados por el Fondo.

• En el viejo continente, el Consejo de Europa ha creado el Programa de Acción contra la Corrupción, que adoptó en 1996, y que resulta especialmente importante por sus alcances y detalles. En 1997, el Comité de Ministros de este organismo adoptó un documento que contiene los veinte principios que guían el combate contra la corrupción, y en mayo de 1999 establecieron el Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO).

• En lo que se refiere a la asistencia bilateral, el gobierno de Estados Unidos tiene al menos cinco agencias que colaboran con el combate contra la corrupción, desde la asistencia a organizaciones no gubernamentales hasta el uso de métodos sofisticados empleados por el FBI. Canadá, por su parte, tiene una activa Oficina Nacional de Etica.

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