Edición Nº 1668

ALCA:
(AREA LIBRE DE COMERCIO DE LAS AMERICAS)

¿Misión Posible?
Bush inyecta optimismo al proceso pero no está clara la estrategia en curso.

Desde
Washington,
por EDGAR TRIVERI

LA perspectiva de acceder al mercado más rico del mundo deslumbra a quienes en el hemisferio piensan que EE.UU. les abrirá la puerta. Muchos otros sospechan que apenas podrá entornarla. Y eso, si el proyecto de Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) se convierte en una estructura que logre conciliar muchos intereses irreconciliables. Los escépticos, quienes en el fondo desearían no estar en lo cierto, tienen muy en cuenta el papel que, en EE.UU., ha jugado y juega el proteccionismo.

Una de las primeras leyes aprobadas en 1789 creó en EE.UU. un arancel promedio de 5% para la mayoría de las mercancías importadas, con excepción de las manufacturas, cuya protección promediaba el 15%. La Constitución no permite gravar las exportaciones y el ingreso por vía del arancel se convirtió así en la principal fuente de recursos fiscales. El manejo de los aranceles era facultad de los legisladores quienes, según el autor del primer análisis sistemático de este tema (E.E.Shattsschneider, "Las Políticas, las Presiones y el Arancel") trataban esos recursos como "botín de guerra": procuraban subirlos o bajarlos de conformidad con sus necesidades personales.

La importancia fiscal de los aranceles cayó bruscamente en 1913, al aprobar el Congreso la ley que estableció el impuesto a la renta. Poco después de la I Guerra Mundial, el gobierno federal adoptó, como "norma incondicional", el tratamiento de nación más favorecida (garantía de que EE.UU. habría de extender a todos sus socios comerciales las condiciones más favorables pactada con cualquiera de ellos). Este fue el preludio de lo que algunos optimistas calculaban sería una marcha ininterrumpida hacia la liberalización del comercio mundial. Se equivocaban.

En 1929, el Congreso aprobó la ley Smoot-Hawley que elevó los aranceles sobre la importación de 20.000 artículos nada menos que 52,8% como promedio. La crisis que había estallado en Wall Street se convirtió así en una guerra arancelaria mundial con innumerables repercusiones políticas, económicas y sociales. Para Shattschneider, la ley Smoot-Hawley fue fruto de la influencia de un pequeño y bien organizado grupo de intereses agrícolas e industriales.

Franklin D. Roosevelt asumió la presidencia en 1933, cuando la producción industrial de su país había caído el 54% respecto de 1929, y entre el 25% y el 30% de la fuerza de trabajo estaba desocupada. Un año después fue aprobada una ley que trasladó al Poder Ejecutivo el manejo de los aranceles, y lo facultó a rebajarlos hasta el 50%. La II Guerra Mundial impuso un compás de espera, y cuando en 1948 se firmó el primer pacto internacional para liberalizar el comercio internacional (GATT o Acuerdo General sobre Aranceles e Intercambio (sustituido por la Organización Mundial del Comercio, OMC) el promedio de la protección arancelaria en los países industrializados era del 100%. Fue un éxito que en ocho sucesivas rondas del GATT se lograra rebajar la protección a un promedio del 5%. Pero ¿en qué medida fue un éxito asimilado en EE.UU. por quienes influyen sobre el poder político o lo ejercen?

Hacia fines del 2000, cuando se realizaban negociaciones preparatorias del ALCA, el Congreso aprobó la incorporación de una cláusula a la Ley Agrícola por la cual los recargos aplicados a los exportadores extranjeros que hubieren incurrido en dumping (vender por debajo del costo de producción o del precio en el mercado de origen) no serán percibidos ya por el Tesoro, sino por los denunciantes. Es decir, las empresas locales que formularan los cargos. Se alzó de inmediato un coro internacional de protestas contra EE.UU. por incentivar la práctica notoriamente arbitraria del antidumping.

 

George W. Bush y Jean Chretien, primer ministro de Canadá, en la primera sesión de la Cumbre. Finalizada ésta, hay consenso respecto a que los negociadores entren finalmente en materia.

LAS DOS CARAS DE UNA POLITICA

Los avances de la liberalización del comercio internacional, coincidieron en EE.UU. con el aumento de las restricciones para-arancelarias directas e indirectas. El promedio de los aranceles que gravan las importaciones gira en torno al 2,5%, y el total de los derechos sobre la importación de mercancías de América Latina y el Caribe ha caído más aún, en tanto que aumentó el total de rubros tarifarios que ingresan sin pagar recargo alguno. Pero el arsenal proteccionista no arancelario ha sido ampliado y perfeccionado, y sirve a una finalidad totalmente opuesta. Incluye leyes que permiten a las autoridades responder unilateralmente a prácticas por ellas calificadas de "no razonables, injustificadas o discriminatorias", así como investigar y actuar unilateralmente en contra de los países que no otorgan "protección debida" a la propiedad intelectual. Además de la legislación antidumping, existe una ley que permite imponer derechos compensatorios a las importaciones favorecidas por subsidios en origen, y en un caso clásico de "ver la paja en el ojo ajeno y no la viga en el propio", Washington tiene ocho programas de subsidios entre los cuales figuran el financiamiento preferencial de las exportaciones agrícolas y la ayuda directa a las mismas para desplazar a la competencia en terceros países. Otros dispositivos restrictivos son la simple y llana prohibición de importar, las costosas y dilatorias reglamentaciones fitosanitarias, y las cuotas, como la azucarera y la textil.

Lo singular del caso es que las autoridades de EE.UU. se reservan el derecho de actuar unilateralmente y usar sus armas para-arancelarias cuando más le conviene, a pesar de haber apoyado y ratificado el establecimiento de la OMC, y de recurrir a ella con creciente frecuencia. Pero, si ha de existir un árbitro multilateral de los problemas del comercio internacional, como la OMC, ¿no debería ser respetado por sus miembros como autoridad única en la materia?

Al revés de lo que ocurría con el GATT, la OMC tiene la facultad de aplicar sanciones a quienes violen sus normas. Además, si bien la política comercial multilateral que se proclama desde la Casa Blanca tiene como meta liberalizar el intercambio internacional, el presidente Clinton llevó el unilateralismo a un terreno incompatible con la OMC al presionar repetidas veces al Japón para que se concedieran mutuamente cuotas comerciales. Y a estas ocasionales disonancias hay que sumar un hecho: parece cierto que cuando los legisladores aprueban medidas comerciales restrictivas, su desarraigo es poco menos que imposible. Un ejemplo claro es la ley Jones. Aprobada por el Congreso Federal treinta años después de adoptada en 1890 la ley Sherman contra los monopolios, perdura hasta el día de hoy, tras haber permitido levantar una muralla inexpugnable en contra de la competencia externa en el transporte marítimo nacional.

LA INTEGRACION HEMISFERICA

En la pasada década, con el presidente George H. Bush primero, y bajo su sucesor, William J. Clinton, más tarde, Washington avanzó hacia la integración comercial hemisférica. Pero las dificultades con que tropezó inicialmente, como la crisis que causó la inesperada devaluación del peso mexicano, y la forma en que languidecieron con posterioridad las negociaciones para el ALCA, permiten prever que este proyecto tendrá que superar escollos formidables en EE.UU., socio mayor del emprendimiento, si el presidente George W. Bush intenta facilitar el acceso al mercado de su país de rubros de exportación importantes para Latinoamérica.

Cuando fue aprobado el pacto comercial entre Estados Unidos, Canadá y México (TLC o NAFTA), gran parte de los legisladores oficialistas (demócratas, hoy en la oposición) votaron en contra. La central obrera, AFL-CIO, activamente pro demócrata y ultra proteccionista, se opuso abiertamente a su adopción por entender que provocaría el éxodo de muchas fábricas y la pérdida de puestos de trabajo. También se opusieron los ambientalistas y, naturalmente, los beneficiarios de los subsidios y demás ayudas directas o indirectas. Más de la mitad de la opinión pública comparte hoy los temores de la AFL-CIO, a pesar de que el desempleo ha llegado al nivel más bajo en muchos años. Y el entonces presidente Clinton, empeñado exclusivamente en conseguir su reelección, se cuidó de mencionar la palabra ALCA, a punto tal que no intentó siquiera impedir que caducara la ley de vía rápida, sin la cual es virtualmente imposible negociar un pacto comercial internacional ya que impide que el Congreso le introduzca enmiendas que lo modificarían (las dos Cámaras solo pueden votar por el "sí" o el "no") Con el virtual retiro del patrocinio estadounidense al ALCA, los esfuerzos del dispositivo creado para negociar su marco de referencia entraron en una virtual vía muerta ya que debieron necesariamente ocuparse de lo periférico y dejar, para más adelante, lo central.

Ahora que el presidente Bush ha comenzado a presionar al Congreso para que lo dote de la vía rápida, los legisladores demócratas condicionan su apoyo a que el ALCA incluya compromisos laborales y ambientales, y que si éstos son violados se apliquen sanciones comerciales (la idea obviamente proviene de la AFL-CIO) El oficialismo (Partido Republicano) se opone, y coincide con América Latina en que las sanciones comerciales constituirían una forma disfrazada de proteccionismo. Dicho en otras palabras, la "condicionalidad laboral" significaría que si en Honduras sigue habiendo sweatshops (talleres de fabricación de prendas de vestir donde las operarias "sudan la gota gorda" en condiciones infrahumanas, y ganan alrededor de U$S 0,55/0,60 por hora), las autoridades del ALCA tendrán que imponer sanciones comerciales al país; con lo que subirían los costos de producción, o lo que es más probable, los inversores emigrarían quizás a Bangladesh u otro país similar. La "condicionalidad ambiental" implica que los miembros del ALCA tendrían que proteger el medio ambiente, lo cual no es precisamente barato, por más necesario o deseable que sea. Además, ¿cuál es el modelo ambiental de referencia, EE.UU.? ¿A cuántos años de distancia está El Salvador, por ejemplo, de poder invertir lo necesario solo para evitar un mayor deterioro de su medio ambiente? Y lo que es más ¿no es sospechosa la solidaridad humana que de pronto ha desarrollado la AFL-CIO, habida cuenta que no hace mucho se oponía a que Washington le otorgara preferencias comerciales a las pequeñas economías del Caribe?

 

Tras la convención de Filadelfia (1787), derecha, el arancel se convirtió en principal fuente de ingresos de EE.UU. Clinton no redujo las prácticas restrictivas.

LO QUE NOS UNE
Y LO QUE NOS SEPARA

El presidente Bush ha logrado inyectar optimismo al proceso del ALCA y hay consenso respecto a que los negociadores entren finalmente en materia. ¿En qué podría beneficiar a su país una negociación ideal basada en la concesión mutua de pleno acceso a los respectivos mercados? Esta es una proposición teórica y poco tiene que ver con los objetivos actuales del ALCA. Fue estudiada por Refik Erzan y Alexander Yeats del Banco Mundial en relación con las diez principales economías de la región. Las exportaciones latinoamericanas a EE.UU. en ese caso subirían entre 8% y 9% como promedio (las de Perú y Bolivia lo harían a un ritmo inferior); las exportaciones de EE.UU. podrían crecer potencialmente entre 30% y 50%, pero el uso de la palabra "potencialmente" advierte que la capacidad de compra de los países estudiados es meramente "latente". EE.UU. exportó el año pasado a América Central y del Sur U$S 59.000 millones o el 7,7% de todos sus envíos al exterior. Un abatimiento arancelario de América Latina y el Caribe constituiría para Washington una ventaja neta a ningún costo, ya que el promedio de su arancel externo es de alrededor del 2,5%.

Los países que negociarán hasta el 2005 con EE.UU. no tienen ni intereses económicos homogéneos ni políticas uniformes, es decir, no comparten una posición única. Además, las economías comparativamente menores ya gozan de preferencias comerciales estadounidenses. El Brasil, seguido a buena distancia de la Argentina (no se cuenta a México por ser miembro del TLC/NAFTA), tiene sectores industriales importantes cuyas exportaciones a Estados Unidos han tenido que pagar recargos anti-dumping en numerosas ocasiones. Pero Brasil, Argentina y las economías intermedias como las de Chile y Perú, exportan también productos agrícolas y/o materias primas y prendas de vestir y/o calzado, por ejemplo. Supongamos que el Brasil presionara para colocar azúcar y jugo de naranja libremente en el mercado de Estados Unidos, ¿cómo reaccionarían los productores de Florida, que han apoyado al gobernador Jeff Bush, hermano del presidente, si la Casa Blanca le permitiera competir a los brasileños que tienen ventajas comparativas? ¿Cuál sería la reacción de los beneficiarios de los ocho programas de subsidios si América Latina, directamente perjudicada por ese apoyo que le quita mercados, pidiera su supresión a cambio de bajar sus aranceles externos? ¿Aceptaría el Congreso someter a reglas ecuánimes la administración de la ley antidumping que acaba de potenciar, quizás inspirado en el ejemplo que dio el presidente Clinton al incrementar su uso en perjuicio de América Latina durante sus dos mandatos?

Estados Unidos ha dicho que no pondrá sobre el tapete hemisférico temas como los subsidios y el comercio agrícola pues los tratará en la OMC, cuando comience la ronda del milenio. No negociará la ley antidumping. ¿Qué es lo que se propone ofrecer entonces que sea suficientemente convincente para los latinoamericanos y aceptable para la coalición de proteccionistas estadounidenses? Brasil, en su calidad de miembro principal de Mercosur, ha reiterado que la negociación de las medidas para-arancelarias son una condición básica para que el ALCA llegue a buen puerto Mientras tanto, se perfila en el trasfondo una interrogante. ¿Qué efectos tendrá en América del Sur el establecimiento de un convenio de libre comercio entre Estados Unidos y Chile? La estrategia inicial de Washington al lanzar el ALCA fue negociar radialmente con cada futuro socio comercial, y no con todos ellos a la vez, pero las circunstancias se lo impidieron. Si por alguna razón o razones sufriera dificultades mayores el ALCA, ¿buscaría Washington avanzar hacia un mercado integrado a partir de una gradual acumulación de acuerdos pactados radialmente como el que firmará con Chile?

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