Edición Nº 1739

Paella Democrática
En consulta con observadores de la Organización de Estados Americanos respecto a la a veces dudosa defensa de la democracia por esa institución, CARETAS publica una primera reflexión respecto a la Carta Democrática Interamericana firmada en Lima el año pasado, en los precisos momentos del atentado terrorista contra las Torres Gemelas de Nueva York. En Washington, con la presencia del Presidente Alejandro Toledo, se acaba de celebrar el primer aniversario. Pero el diálogo sobre ese documento debe continuar. Transparencia ha organizado a ese respecto un Foro internacional, a celebrarse en Lima del 24 al 27 de este mes. Nuestro texto pone el dedo en la llaga: la Carta no es precisamente una joya jurídica ni tiene fuerza vinculante.

Toledo con César Gaviria, secretario general de la OEA, y Luigi Einaudi, de EE.UU.

LA Carta Democrática Interamericana fue elaborada con la pretensión de perfeccionar las normas y procedimientos existentes en el ámbito de la Organización de los Estados Americanos para la defensa de la institucionalidad democrática, tal como ella está establecida en los ordenamientos constitucionales de los Estados miembros de ese organismo. El resultado logrado es, por decir lo menos, dudoso.

¿Por qué dudoso? Por varias razones. En primer lugar, por la deficiente hermenéutica jurídica empleada; muchos de los términos utilizados adolecen de una insanable vaguedad, lo cual es un grave defecto para un instrumento internacional, pues esta característica puede convertir a sus textos en fuente de interminables discusiones. Tal es el caso, por ejemplo, del término "orden democrático" empleado en numerosas ocasiones y, especialmente, en el artículo 21 para justificar la suspensión del Estado en el cual se haya producido la "ruptura" de ese orden. Pero, ¿qué es el orden democrático? ¿Es lo mismo que el régimen democrático de gobierno? ¿Es el conjunto de instituciones que constituyen ese régimen o sólo algunas de ellas? ¿Es sinónimo del ordenamiento constitucional del Estado concernido? Todas estas interpretaciones podrían ser verdaderas.

El concepto contrasta con la formulación simple incorporada a la Resolución 1080, que fue el instrumento empleado por la OEA para actuar en los casos en que se diera "una interrupción abrupta o irregular del proceso político institucional democrático". Este concepto, ya sometido a la prueba de la aplicación en los casos de Haití, Guatemala y Perú, fue abandonado y, cuando se lo emplea en el artículo 18, es para vincularlo con las "situaciones que pudieran afectar el desarrollo" de ese proceso político institucional democrático. Con ello se ha perjudicado el texto que tenía la virtud de referirse a la "interrupción abrupta o irregular" que es un concepto más simple y claro. Las situaciones que puedan afectar el desarrollo de dicho proceso son numerosísimas y no tiene por qué dar lugar a la intervención del Secretario General.

1992: Héctor Gross Espiel, canciller de Uruguay, de pie, con Joao Baena.

El término "alteración del orden constitucional que afecte gravemente (el) orden constitucional" (artículo 20) es otra muestra de vaguedad. Hay muchas formas de "alterar" el orden constitucional pero no todas pueden dar lugar a la intevención de instancias internacionales.

Otro botón de muestra de formulación vaga y carente de claridad es el inicio del artículo 1: "Los pueblos de América tienen derecho a la democracia". Espléndida frase para una arenga política; pero en términos de derechos y obligaciones internacionales de los Estados ¿qué quiere decir? Todo y nada.

La segunda razón es que los procedimientos establecidos para adoptar medidas colectivas son confusos y, por lo tanto, pueden tener dificultades de aplicación. Nuevamente ayuda a entender esta característica la comparación con la Resolución 1080. En ella, la Asamblea General instruyó al Secretario General a solicitar "la convocación inmediata del Consejo Permanente en caso de que se produzcan hechos que ocasionen la interrupción abrupta o irregular." La instrucción es clara y el procedimiento automático. El Consejo Permanente, verdadera cabeza política de la OEA, es convocado para analizar la situación y adoptar las medidas que estime pertinentes.

En el caso de la Carta Democrática, las situaciones contempladas dan lugar a que el Secretario General o el Consejo Permanente (artículos 17 y 18) o el Secretario General o un Estado miembro (artículo 20) adopten las medidas iniciales. Esta disyuntiva puede ser fuente de confusiones y problemas, especialmente cuando se trata de situaciones tensas y graves como las que se originan con motivo de la la ruptura de la institucionalidad democrática. Debe notarse, además, que concede al Secretario General una facultad política de igual nivel a la del Consejo Permanente o de un Estado miembro, lo cual nunca fue la filosofía de la Carta de la Organización.

El procedimiento establecido en el artículo 17 es particularmente singular. Instituye la posibilidad de que el gobierno de un Estado miembro que considere "que está en riesgo su proceso político institucional democrático o su legítimo ejercicio del poder, podrá recurrir al Secretario General o al Consejo Permanente a fin de solicitar asistencia para el fortalecimiento y preservación de la institucionalidad democrática". Que el Secretario General pueda responder a la solicitud de un gobierno sin pasar por el Consejo Permanente es de por sí algo serio. Que lo haga para apoyar a un gobierno con problemas de gobernabilidad es grave. Algunos recuerdan todavía la patética imagen de César Gaviria brindando apoyo a un Bucaram que se lo había solicitado cuando estaba jaqueado por su propio pueblo. Resulta grave que las instituciones no aprendan por experiencia.

Rafael Roncagliolo, de Transparencia, organiza cita internacional para fines de mes en Lima.

Una tercera razón para considerar de dudoso valor las estipulaciones de la Carta Democrática es el poder concedido al Secretario General para actuar, a veces por sí mismo u otras veces en concierto con un Estado miembro. Es de todos conocida la dependencia política del Secretario General de la OEA de las gestiones de los Estados miembros, en especial del "hermano mayor".

La experiencia del Perú posterior al golpe de Fujimori del 5 de abril de 1992 debió haber sido tenida más en cuenta al momento de elaborar la Carta Democrática. Todos recuerdan las actuaciones del órgano político de la OEA -la Reunión ad hoc de ministros de Relaciones Exteriores presidida por Héctor Gross Espiel que luego se convirtió en consultor de Montesinos- y del Secretario General Joao Clemente Baena Suarez, ambos identificados con la estrategia planteada en Bahamas por Fujimori. Las cinco misiones de observación electoral realizadas entre 1992 y 1998 por la Unidad para la Promoción de la Democracia (UPD) fueron un encubrimiento de la realidad electoral en Perú. Frente a ello, las actuaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) fueron coherentes con su carácter de órgano técnico apegado a las normas del derecho internacional de los derechos humanos. Las contradicciones entre la CIDH y el Secretario General fueron permanentes y continuaron bajo César Gaviria. Otra experiencia desaprovechada y una tarea que la OEA, tarde o temprano, deberá asumir.

Por fin, otra muestra de las deficiencias de la Carta Democrática es haber tratado de abarcar demasiado: desde la educación hasta el medio ambiente, pasando por la discriminación, la pobreza y los componentes fundamentales del ejerccio de la democracia junto con los elementos esenciales de la democrácia representativa. Algo que un delegado con sentido del humor calificó como "la paella democrática". Es lamentable constatar el bajo nivel de elaboración jurídica del organismo hemisférico. No es por ello de extrañar que los Estados hayan considerado que la Carta Democrática carece de fuerza vinculante.

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